2018年二建施工管理知识：建设工程合同招标投标纠纷处理
招标投标是目前我国国内建筑市场中较为常见的一种缔约方式。它是商品经济高度发达的产物，是市场经济的一种竞争机制，具有科学性、效益性、公开性、公平性等优点。但是，并非所有的建设工程都必须采取招标投标的方式来订立。是否采取招标投标的方式订立合同，原则上是当事人(一般是发包人)自愿选择的结果。一般地，不能因为建设工程合同的订立没有经过招标投标定而认定合同无效，即使有些规章、地方性法规对此作出了强制性规定，也不影响合同的效力。只有法律、行政法规规定必须进行招标投标的建设工程，方须采取招标投标的方式订立施工合同。
一、法律强制招标的工程项目范围
根据《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)第三条第一款规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程
建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：
(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;
(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;
(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。“因此，以下三类建设工程的建设必须采取招投标的方式：
1、大型基础设施和公用事业项目。这是根据项目的性质确有定的，例如，煤炭、石油、天然气等能源项目，铁路、公路、管道、水运等交通项目，邮政、电信枢纽等邮电电讯项目灌溉、水利枢纽等水利项目，道路、桥梁、地铁等城市设施项目，生态环境保护项目，供水、供电等市政工程项目，科学教育文化等项目，卫生、社会福利等项目，等等。这些项目直接关系到社会公共利益和公共安全，因此，不论其建设资金来源如何，即使是私人投资的，也必须进行招标。
2.全部或部分使用国有资金或国家融资的项目。是根据资金来源确定的。包括：使用各种级政府的财政预算资金的项目;使用纳入财政管理的各种政府性专项建设基金(如铁路建设基金、公路建设基金、三峡工程建设基金等)的项目;使用国有企事业单位自有资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目;使用国家发行债券所筹资金的项目;使用国家对外借款或担保所筹资金的项目;使用国家政策性贷款的项目;国家主体融资的项目;国际特许的融资项目。
3.使用国际组织或外国政府资金的项目。这也是根据项目资金来源确定的。包括：使用世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款资金的项目;使用外国政府及其机构贷款目;使用国际组织或者外国政府援助资金的项目。国际和外国政府的贷款，通常是由我国政府有关部门作为对外借款的“窗口”单位，由国家实行统借统还，或者由国家财政担保责任。因此，这类国际金融组织和外国政府的贷款，实际上已成为我国广义的国有资金的一部分，与国家投资、融资的建设项目一样，应纳入法定强制招标投标的范围。当然，根据《投标法》第六十七条的规定，使用国际组织或者外国政府的贷款、援助资金在我国境内进行的项目采购，如果贷款方、援助方对采购方式和招标投标有不同规定的，应适用其规定，而不是适用《招标投标法》，但不得违背我国社会公共利益。
上述规定比较原则，尚待进一步具体化。故该条第二款规定，其范围和标准由国务院发展计划部门(其职权现由国家发展和改革委员会行使)会同国务院有关部门制订，报国务院批准。2000年5月1日，经国务院批准，国家计委发布了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，进一步明确了上述工程的范围和标准。该规定第七条规定，上述范围内的各类工程建设项目，达到下列标准之一的，必须进行招标：(1)施工单项合同估算价在200万元人民币以上的;(2)重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的;(3)勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的;(4)单项合同估算价低于第(1)、(2)、(3)项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。
以上法律、行政法规对招标投标有强制要求的，未经招标投标而订立的施工合同无效。
实践中出现一些规避法律的做法。例如，某项工程依法应进行招标投标，双方当事人未经招标投标，签订了一份建设工程施工合同，后来为了在形式上符合法律的规定，补办手续，进行了所谓的定向招标，即仅向合同对方发出招标邀请，双方在此基础上又签订了一份施工合同，但同时约定双方依第一份合同履行。这里两个施工合同应当皆为无效。前一份合同因违反法律强制性规定而无效，后一份则系虚假表示行为，属于非真意表示，亦为无效;而且后一份合同的招标也不符合《招标投标法》对于投标人数的要求。
二、中标通知书的法律性质
招标投标活动，一般要经过招标、投标、定标(开标)三个阶段。招标(公告)为要约邀请，已为《合同法》第十五条所明确规定;投标为要约、定标(开标)为承诺，在理论和实践中不存在争议。中标通知书作为定标(开标)的物质载体，应为承诺。《招标投标法》第四十五条规定：“中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有的投标人。中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中的，应当依法承担法律责任。”可见，中标通知书的效力始于中标通知书发出之时，这一点与《合同法》有关承诺生效时定不同。因此，中标通知书发出之时，承诺即已生效。此时合同是否已因承诺生效而成立并生效，则在审判实跋较大。主要争议点有：
1.《招标投标法》第四十五条规定：“中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。”其中的“法律效力”是何种意义上的法律效力?同条规定：“中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。”其中的“法律责任”是何种意义的法律责任，是缔约上过失责任还是违约责任?
2.结合《合同法》第十条第二款规定：“法律、行政法规规定(合同)采用书面形式的，应当采用书面形式。”如何理解《招标投标法》第四十六条订立书面合同的规定?
归结为一点，就是：合同是自中标通知书发出之时，还是立书面合同时成立并生效;不订立书面合同，应承担违约责任还是缔约上过失责任?此一问题的认识，对于当事人的利益影响至巨大。实践中存在着两种不同的观点，并由此出现了两种不同的判决结果。一种观点认为，双方当事人通过招标文件和投标文件已明确了合同的主要条款，而定标则表明双方最终在合同自内容上已经达成了一致。在法理上，定标即为承诺。根据《合同法》第二十五条，承诺生效时合同成立。因此，中标通知书发出时，即发生承诺生效、合同成立的法律效力。招标人改变中标结果，变更中标人，或者中标人许诺中标项目，皆为不履行合同的违约行为，且有违诚实信用原则，应承担违约责任。另一种观点认为自双方当事人签字或，在一般情况下，承诺通知至达要约人时合同成立。但合同法第十条规定：“法律、行政法规规定采用书面形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”《招标投标法》第四十六条规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起不三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。”该规定是法律对合同在形式上的要求。因此，在中标通知书发出之后、双方依法订立书面合同之前，合同尚未成立。如果发包人不与中标人签订书面合同，或者中标人放弃中标项目的，应依《合同法》第四十二条的规定承担缔约上过失责任。
这两种观点都有一定的法律依据，并在法理上也有相当的理由支撑，但亦各有不足。实质上，上述两种观点发生分歧的关键在于，对于《招标投标法》第四十六条关于订立书面合同的规定，有不同的认识。第一种观点认为，《招标投标法》第四十六条规定订立“书面合同”，是对形成合同确认书的要求，即：合同已告成立生效，只不过需通过正式的合同书加以确认而已。第二种观点则认为，订立书面合同是合同成立的要件。我们认为，《招标投标法》第四十六条规定的订立书面合同，与《合同法》第十条规定的“书面合同”非同一意义。因为《合同法》上的“书面合同”，根据《合同法》第十一条规定的解释，是指合同书、信件和数据电文(包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件)等可以有形地表现所载内容的形式。根据该定义，招标投标活动中发生的各种文件，均属于书面形式合同。因此，援引《合同法》第十条、第三十条的规定说明《招标投标法》第四十六条第一款规定的订立书面合同是合同成立要件，显属不当。因此，合同已因承诺的生效(即中标通知书的发出)而成立，应无疑义。问题是合同此时是否已经生效。第一种观点认为，《招标投标法》对于订立书面合同的要求，仅属合同确认书。此观点
理由不够充分，因为如果法律仅将订立书面合同作为确认书，则完全可交由当事人自行决定，而无上升到立法上加以规定的要。实践中的合同确认书，均因当事人另行约定而产生因约定的不同而异其效力：有的将确认书约定为合同附件;有的则作为合同生效的要件;更有约定仅为确定合同内容的标准，以杜争议，即对合同内容发生争议时应以确认书：因此，第一种观点认为合同已经生效，不符合立法原意。我们的观点是：自中标通知书发出时，合同已经成立但未生效。关于订立书面合同的规定，是对合同生效要件的规定，即未订立书面合同，合同已成立但尚未生效。这可以从立法部门组编的有关资料中得到印证。
另外，在立法上有两点规定可以进一步加强我们的观点：
其一，《招标投标法》第四十五条第二款规定，中标通知书对双方当事人具有法律效力。第二种观点认为合同尚未成立，显然与此规定相抵触，因为未成立的合同不可能产生任何法律效力。
其二，《招标投标法》第四十六条第一款规定，双方当事人应当按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，“不得订立背离合同实质性内容的其他协议”。此正是合同成立拘束力的应有之义。合同成立本身决定了合同的内容，尤其是“合同实质性内容”。
综上，中标通知书发出之后，招标人不与中标人订立书面合同，或者中标人放弃中标项目的，应当承担缔约过失责任。
(三)经招标投标订立的施工合同的修改
《招标投标法》第四十六条第一款规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”可见，《招标投标法》对于当事人订立
书面合同的内容，作出了严格限制。由此产生的问题是：法律禁止修改合同的规定，有无界限?立法目的是什么?如何处理与合同自由的关系?
中标通知书发出后，合同已经成立。根据《合同法》第八条第一款的规定，“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”但《合同法》第七十七条、第九十三条规定，双方当事人协商一致的，可以变更或解除合同。《招标投标法》第四十六条的规定则在此基础上作了进一步的限制，也就是说，即使双方协商一致，也不得再订立背离合同实质性内容的其他协议。该规定仅允许双方当事人就合同实质性内容之外的其他一些细节性、商务性问题进行协商，并加以明确，以增强合同的操作性。这些技术性或商务性细节问题的约定，不可以构成对合同实质性内容的变更、歪曲或变相的变更。立法上作此种规定，目的在于防止当事人规避法律，以确保合同的订立真正做到公开、公正、公平，保护社会公益及相关第三人利益(主要是其他竞标人)。因为如允许当事人在中标后还能对中标价进行协商和修改，将使招标投标活动徒具形式，不能有效地约束交易行为和创造公平竞争的市场环境，从而导致《招标投标法》的立法宗旨落空，对其他投标人来讲也是不公平的。
但是，当事人并非绝对不可以对合同进行修改。首先，在不背离合同实质性内容(中标价)的前提下，双方可以就合同的一些技术性或商务性术的蒯些技术性或商务性等细节问题进一步加以明确。在审判员实践中如何判断当事人事后的约定是否背离合同实质性内容，应根据个案作具体分析。其次，《招标投标法》的规定用意在于规范招标投标行为本身，并非要绝对限制当事人的合同自由。因此，在判断当事人的修改是否有效时。应当根据立法原意具体问题具体分析：
1.当事人确因不可抗力或情势重大变更，而有变更合同必要时，应当允许当事人变更合同。这里属于不同法律规则之间的冲突问题。我们认为，这与《招标投标法》第四十声性规定并不存在价值上的冲突，反而如在此种情形下仍旧固守〈招标投标法》第四十六条的规定，于当事人则过于严酷。实践中，对于不可抗力或情势变更这两个不确定性概念，应当从严把握，就个案作具体价值补充，切不可使之成为当事人规避法律的借口。
2.即使不存在不可抗力或情势变更的情形，但如果确实因存在不可归责于当事人的合理事由，需要变更、修改合同的，也应当允许。招标投标不过是一种缔约方式，对于非法律强制招投标的工程，是否招标以及如何履行合同本系当事人意思自治畴，自得因当事人的合意变更合同。至于招标人与投柱通损害其他竞标人利益的，受害人可以另行请求损害赔偿;此时中标虽然无效，但不影响双方可以达成新的协议。对于法律强制招标的工程，如果双方恶意串通，规避法律，根据《招标投标法》第五十三条的规定，中标无效。此时合同不成立，谈不上修改的问题，发包人应当依照法律规定重新招标。
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